保障房

例的保障房，这种方式获得了理论研究的认可，也在一些地方得到了实施，但效果并不显著。根据公开报道，自《上海楼盘市经济适用住房配建暂行意见》沪府〔2010〕46号颁布实施以来，按照商品住宅用地不少于5%的比例配建保障房，全市在两年左右的时间里共配建保障房约27万平方米，占全市2011年保障房建设量的1.6%。从地方政府的角度看，完全依靠配建很难在短时间内完成中央政府下达的保障房筹措任务。相比而言，新建方式不仅有助于较快地完成保障房筹措数量指标，而且有利于地方经济增长，因而成为了地方政府的占优选择。

2. 在现有财政分权的制度安排中，为了实现财政收益最大化，地方政府会将保障房选址在城市边缘区域。由于土地资源的，不少城市的中心城区开发强度已经很高，因而只能将保障房用地规划至城市郊区。但是，即便相对于城市副中心或郊区新城，现有的保障房用地也只是边缘区域。因而，土地资源并不是最主要的原因。更为重要的原因在于，在现有财政分权的制度安排中，地方政府必须从财政收益最大化的角度规划保障房用地。有研究者提出，在分税制改革后，地方政府更倾向于通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道，其中土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。

在现有的住房保障体系中，除了为旧城区改造而建设的动迁安置房和限价商品房外，其他类型的保障房，如廉租房、公租房和经济适用房，其用地较多采用无偿划拨方式供应。划拨供应意味着地方政府要让渡出一部分本可以获得的土地出让收益，也就会减少地方政府的收入总额。另外，由于级差地租的因素，不同区域土地出让的价格存在差异，一般情况下中心城区的土地出让单价会更高。因而，除非在特殊情况下，地方政府没有动力将保障房用地规划选址在中心城区。

将保障房用地选址在城市边缘区域，虽然会损失一些土地出让收入，但相比将之选址在其他区域，所产生的土地出让收入损失会更少。另外，通过在边缘区域建造保障房，将中心城区的保障对象导入到保障房社区，既能盘整出中心城区的优质土地资源，又能通过人员聚居和配套设施的建设带动边缘区域的发展。

3. 在现有保障房融资的政策框架下，为了弥补可用财力的相对不足，地方政府会选择让国有企业集中建设保障房。在分税制改革后，地方政府的财力受到了一定程度的削弱，但却要承担大量的公共支出。在发展的竞争压力下，地方政府普遍感到财力不足，为此而创建了各种地方融资平台。在保障房建设过程中，国有的房地产开发企业也扮演着地方融资平台的角色。一方面，地方政府在土地、税收等方面给予优惠政策，另一方面组织金融力量支持国有企业建设保障房，从而使保障房建设资金不依赖于有限的财政投入。但是，相对市场化商品房开发，保障房开发的预期利润率较低，要激励国有房地产企业参与保障房建设，一种可行的选择就是集中建设。因为只有在集中建设的模式下，国有房地产企业才有可能通过配套商业设施的出租或出售获得一定的商业回报。

按是否出售的标准，可以将现有的保障房分为两种类型：一种是出售型，如经济适用房、动迁安置房和限价商品房；另一种是出租型，如廉租房、公租房。对参与保障房建设的开发企业而言，出售型的保障房能相对较快地回收建设投资，但是由于相比市场化商品住房，保障房开发的预期利润率要更低。为了弥补一些配套成本，增加总收益，开发企业更愿意选择建筑总量大的保障房项目。有研究者提到过北京楼盘市建设第一个经济适用房项目时做过的测算，“根据他们测算的结果显示：第一期住宅开工面积必须达到50万~80万平方米，大量投入的配套资金才有可能通过销售住房回笼的资金来平衡”。因而，出售型的保障房往往被规划为集中建设的大规模社区形态。

对于出租型的保障房，由于回报周期长，再加上房屋出租价格与出售价格之比被称为“租售比”持续走低，该类保障房不仅预期利润率较低，而且投资回报期很长。为了激励国有企业参与出租型保障房的建设，要么提供财政支持比如单价补贴或贷款贴息，要么通过配套商业设施的出租或出售予以扶持。在地方可用财力相对不足的情况下，后者更为可行。因而，出租型的保障房往往也被规划为集中建设，从而使国有企业能依靠配套商业设施获得一定的经济回报。

综合以上三方面的分析，由于地方政府既要遵从现有的政治激励制度安排，又要实现财政收益的最大化，为了完成中央政府提出的保障房建设指标，在地方可用财力相对不足的背景下，地方政府会选择让国有企业在城市边缘区域集中成片地建设保障房。

政策实践案例

在此选择北京、上海、南京楼盘、贵阳等城市在2010年以来的典型保障房项目对财政压力下地方政府的行为逻辑予以案例阐释。

1. 北京市的保障房建设。根据《北京市“十二五”时期住房保障规划》，该市“十二五”时期建设、收购各类保障房100万套，主要包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、定向安置房等。在建设模式上，该市提出坚持“大分散、小集中”的布局模式，集中建设与配建相结合，适度加强配建。

在政策实践中，北京市虽然已没有再规划建设类似天通苑、回龙观的超大型保障房居住区，但仍然主要依靠在五环线以外的区域相对集中地建造保障房。比如，朝阳区“东坝居住区”位于东五环外，规划分三期开发建设一个总建造面积超200万平方米的居住区，其中包括经适房、限价商品房、廉租房等类型保障房。由北京市重点国有企业——北京城建集团有限责任公司承建的一个限价商品房项目已于2014年交付，其中住宅面积约26万平方米，人住户数为3600户。另外，朝阳区的常营居住区也位于东五环外，距天安门直线距离约20公里，规划总建筑面积约200万平方米，由北京市保障性住房建设投资中心承建。顺义区的西马坡居住区位于六环外的顺义新城，距天安门直线距离约30公里，规划总建筑面积约65万平方米，包括限价商品房和定向安置房，由北京首都开发控股集团有限公司承建。

2. 上海市的保障房建设。根据《上海市住房发展“十三五”规划》，该市“十二五”期间预计开工建设和筹措各类保障性住房6200万平方米、约92万套间，包括廉租住房、共有产权保障房经适房、公共租赁住房、动迁安置房等类型。在建设模式和房源筹措方式上，针对不同类型的保障房分别提及了新建、配建、改建、收购和转化等方式。

在政策实践中，上海的保障房建设主要依托先后多次规划选址的大型居住区。如浦江大型居住区位于闵行区浦江镇南端，距人民广场直线距离约22公里，总用地面积为422. 14公顷，其中新建住宅面积为199万平方米，预计人住人数为7.7万人。由上海城建集团公司开发建设的61万平方米约合2300套保障房已于2012年底交付使用。罗店大型居住区位于宝山区罗店镇的西南部，距人民广场直线距离约20公里，总用地面积576.41公顷，其中新建住宅面积为379.5万平方米，预计入住人数为12.5万人。由上海宝冶集团有限公司开发建设的39万平方米保障房已于2014年7月交付使用。嘉定城北大型居住区位于嘉定区新城的北部，距人民广场直线距离约28公里，总用地面积620.15公顷，其中新建住宅面积为356万平方米，预计入住人数为10.8万人。由绿地集团开发建设的21万平方米保障房已于2012年开工，预计于2014年底交付使用。

3. 南京市的保障房建设。南京市的保障性住房主要包括经适房、廉租房、公租房和中低价位商品房。根据该市规划，在“十二五”期间，全市保障性安居工程建设2000万平方米，竣工1000万平方米。在建设模式方面，主要通过政府主导投资新建、改建造或在普通商品房项目中配建。

该市2010年在城区周边选择了丁家庄、岱山、上坊、花岗等四大保障房基地，共计可以提供包括廉租房、公租房、经济适用房等在内的各种保障房8万余套。丁家庄保障房项目位于南京市栖霞区，规划面积85公顷，总建筑面积约168万平方米，其中住宅面积约127万平方米，安排了1.75万套保障房，由南京市交通集团开发建设。岱山保障房项目位于雨花台区，规划面积228公顷，总建筑面积约380万平方米，其中住宅面积约262万平方米，安排了约3.15万套保障房，由南京市安居建设集团有限责任公司原“南京市保障房建设发展有限公司”等企业开发建设。上坊保障房项目位于江宁区，规划面积125公顷，总建筑面积约200万平方米，其中住宅面积约140万平方米，安排了1.4万套保障房，由南京市安居建设集团有限责任公司等企业开发建设。花岗保障房项目位于栖霞区，规划面积135公顷，总建筑面积约228万平方米，其中住宅面积约145万平方米，安排了1.7万套保障房，由南京栖霞建设(600533,股吧)集团等企业开发建设。

4. 贵阳市的保障房建设。根据《贵阳市“十二五”保障性住房专项规划》，该市在“十二五”期间要新建公共租赁住房含廉租住房500多万平方米约合10万套，形成以公共租赁住房为主的住房保障体系。在建设模式上，该市提出坚持“大分散、小集中”的布局模式。

在政策实践中，该市主要依靠国有企业作为投融资平台在城市边缘区域相对集中地建造保障房。比如，该市南明区中坝路保障房项目位于城市南部，距市中心直线距离约20公里，总用地面积为11.95万平方米，规划建造29幢18层至33层的高层建造，约7760套住房，其中92%是租赁型保障房，其余为安置房。再比如，该市乌当区大坡保障房项目位于城市东部，距市中心直线距离约20公里，总建筑面积为8.5万平方米，包括廉租住房和公共租赁住房等约1400套，而紧邻该项目的是乌当区新庄保障房项目，总建筑面积约15.8万平方米，预计建造3138套出售型保障房。这些项目全部由贵阳市公共住宅投资建设集团有限公司开发建设，该公司主要承担保障性建设和投融资运作等工作。

集中建设保障房将带来后续管理的挑战

为了完成国家下达的保障房建设任务，地方政府除财政直接投入外，还需自行筹集较大规模的资金，但地方政府的融资平台受到了更加严格的规范管理。为了破解这个难题，地方政府普遍选择了在城市边缘区域集中建造保障房。尽管这种建设模式在理论研究界被广泛质疑，但在经济分权与纵向控制紧密相连的一体化结构中，这种集中建造的方式却是地方政府的理性选择。

在现有政治激励的制度安排中，为了完成中央政府下达的指标任务，地方政府会选择新建方式筹措房源。在现有财政分权的制度安排中，为了实现财政收益最大化，地方政府会将保障房选址在城市边缘区域。在现有保障房融资的政策框架下，为了弥补可用财力的相对不足，地方政府会选择让国有企业集中建设保障房。

尽管从当前中国地方政府运行的政治经济结构看，地方政府普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房是一种理性选择，但这并非是一种最优的选择。一方面，由于新建保障房位置偏远，公建配套设施尚不够完善，与保障对象的居住需求匹配度不够强，从而导致不少地方的保障房出现闲置。这既降低了投资效率，又未能形成有效供给。另一方面，大规模集中地建造保障房，必然使大量住房保障对象相对集中地居住于城市边缘的各类保障房社区，后续的管理问题将会逐渐暴露。对于习惯从经济发展角度看待和解决问题的地方政府而言，这将会在今后的城市运行中持续地考验其治理能力。

作者系上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士。吴英燕编辑，工作邮箱：wuyy@thepaper.